Os Artigos da Confederação e União Perpétua foram a primeira estrutura de governo dos Estados Unidos da América, estabelecendo um governo federal fraco para proteger a soberania dos estados. Adotados pelo Congresso em 1777, os Artigos estiveram em vigor de 1 de março de 1781 até 4 de março de 1789, data em que foram substituídos pela atual Constituição dos Estados Unidos.
Ao abrigo dos Artigos da Confederação, o governo central (isto é, o Congresso) era uma assembleia legislativa unicameral, composta por delegados dos treze estados. Era presidido por um Presidente do Congresso que, ao contrário do posterior cargo de Presidente dos Estados Unidos, carecia de qualquer poder executivo. Embora o Congresso tivesse autoridade para declarar guerra, celebrar tratados com potências estrangeiras e dirimir disputas entre estados, na maioria dos assuntos o governo central era deliberadamente mantido fraco para proteger a soberania dos estados, não podendo tomar decisões importantes sem o consentimento de pelo menos nove estados. Isto conduziu a vários problemas, decorrentes da incapacidade do Congresso de lançar os seus próprios impostos, bem como da falta de um exército permanente e forte para assegurar a defesa da nação. Os defensores de um governo central mais forte, conhecidos como Federalistas, começaram cedo a apelar a uma revisão dos Artigos da Confederação. Isto acabou por conduzir à Convenção Constitucional de 1787, na qual os Artigos foram descartados e substituídos pela Constituição dos Estados Unidos, que perdura como a estrutura do governo dos EUA até aos dias de hoje.
A Redação e a Ratificação
Por volta de junho de 1776, a Guerra da Independência dos Estados Unidos já decorria há pouco mais de um ano. O Rei Jorge III da Grã-Bretanha (reinou 1760-1820) tinha rejeitado recentemente a Petição do Ramo de Oliveira, uma proposta de paz de última hora enviada pelo Segundo Congresso Continental, e tinha declarado que as Treze Colónias se encontravam em estado de rebelião aberta. Para usar as palavras de Thomas Jefferson, a resposta do rei fez com que muitos americanos sentissem que a «última esperança de reconciliação» entre a coroa e a colónia tinha sido cortada, não restando às colónias outra alternativa senão a independência; de facto, o influente panfleto de Thomas Paine, Senso Comum, entusiasmou muitos colonos com a ideia da independência, algo que pareceria impensável mesmo um ano antes. Os membros radicais do Congresso tinham passado meses a angariar apoio para a sua causa e a instar as assembleias legislativas coloniais a prepararem-se para a independência. Finalmente, a 7 de junho de 1776, Richard Henry Lee, da Virgínia, apresentou uma moção perante o Congresso estipulando que «estas Colónias Unidas são, e têm por direito o dever de ser, Estados livres e independentes… e que toda a ligação política entre elas e o Estado da Grã-Bretanha está, e deve ser, totalmente dissolvida» (Middlekauff, pág. 331).
À medida que os congressistas se preparavam para votar a moção de Lee, foram criados três comités para começar a lançar as bases de uma nova nação. O primeiro destes comités, o famoso Comité dos Cinco, foi encarregue da redação de uma Declaração de Independência, enquanto o segundo comité ficou incumbido da criação de um "tratado modelo" para estabelecer relações comerciais com potências estrangeiras. Mas foi ao terceiro comité que foi dada aquela que foi, indiscutivelmente, a tarefa mais importante de todas: produzir uma estrutura de governo para a "união perpétua" que iria vincular as treze colónias entre si; por outras palavras, estavam a redigir uma constituição. Este comité era composto por treze delegados, um selecionado de cada colónia, e era presidido por John Dickinson, da Pensilvânia. O comité apresentou o seu rascunho inicial dos Artigos da Confederação ao Congresso a 12 de julho de 1776, dez dias após a aprovação da votação a favor da independência.
Os treze autores dos Artigos tinham ponderado cuidadosamente o papel que o Congresso desempenharia na nova confederação. Numa altura em que muitos americanos desprezavam o Parlamento Britânico devido à sua percetível corrupção e tirania, os autores queriam evitar dar demasiado poder a um governo central que pudesse, um dia, tornar-se igualmente opressor. Em vez disso, propuseram um governo central subordinado aos estados individuais, argumentando que este sistema era a melhor forma de proteger as liberdades dos cidadãos americanos. Após muito debate, o Congresso adotou os Artigos da Confederação a 15 de novembro de 1777, antes de os enviar para os estados para ratificação. A Virgínia tornou-se o primeiro estado a ratificar os Artigos, a 16 de dezembro de 1777. Catorze meses mais tarde, os Artigos tinham sido ratificados por todos os estados exceto pelo Maryland, que se mantinha obstinadamente irredutível. Dado que os Artigos necessitavam do consentimento de todos os treze estados antes de poderem entrar em vigor, o processo de criação da confederação estagnou por completo.
O Maryland, um estado pequeno, desconfiava dos desígnios do seu grande e ambicioso vizinho, a Virgínia. O Maryland anunciou que não ratificaria os Artigos a menos que a Virgínia abdicasse das suas reivindicações sobre os territórios ocidentais, especificamente as terras ao longo do rio Ohio. Muitos virginianos ficaram inicialmente indignados, e o impasse prolongou-se por algum tempo; durante todo esse período, o Congresso continuou a operar como se os Artigos já estivessem em vigor, reforçando a legitimidade do documento. Finalmente, a Virgínia prometeu renunciar às suas reivindicações sobre os territórios do Ohio. Satisfeito com este desfecho, o Maryland ratificou os Artigos a 2 de fevereiro de 1781. A 1 de março, os Artigos entraram formalmente em vigor, e o Segundo Congresso Continental foi rebatizado como o Congresso da Confederação.
Os Artigos
A versão dos Artigos da Confederação que entrou em vigor a 1 de março de 1781 consistia num preâmbulo, 13 artigos, uma conclusão e uma secção para os delegados dos estados aporem as suas assinaturas. Ao abrigo dos Artigos, os estados retinham a maioria das funções legislativas, exceto um conjunto de poderes especificamente atribuídos ao Congresso, tais como a capacidade de declarar guerra e de celebrar tratados com nações estrangeiras. Em vez de serem tratados como províncias dentro de uma nação maior, cada estado era, essencialmente, a sua própria minirrepublica, vinculada aos demais através de uma aliança garantida pelo fraco governo central. As disposições de todos os 13 artigos encontram-se resumidas abaixo:
- Artigo I: O nome da confederação é oficialmente reconhecido como «os Estados Unidos da América».
- Artigo II: Cada estado manterá «a sua soberania, liberdade e independência» em todos os aspetos, exceto naqueles poderes especificamente concedidos ao Congresso.
- Artigo III: Ao aceitarem os Artigos, os estados celebraram uma «liga de amizade» perpétua, vinculando-se uns aos outros para fins de defesa comum, segurança das liberdades e «bem-estar mútuo e geral».
- Artigo IV: Os cidadãos americanos podem viajar livremente entre estados e usufruir de direitos e privilégios iguais em cada estado em que entrem (isto é, a Virgínia deve oferecer aos nova-iorquinos os mesmos direitos e privilégios que aos virginianos nativos). Contudo, são abertas exceções para «indigentes, vagabundos e fugitivos à justiça». Qualquer pessoa que cometa um crime num estado e fuja para outro deve ser extraditada para o estado onde o crime foi cometido para ser submetida a julgamento.
- Artigo V: A cada estado é atribuído apenas um voto no Congresso. Os estados podem ter entre dois e sete delegados no Congresso. Os delegados devem ser escolhidos pelas assembleias legislativas estatais e não podem exercer funções no Congresso mais de três em cada seis anos.
- Artigo VI: O Congresso detém, em exclusivo, a autoridade para declarar guerra, conduzir a política externa e celebrar acordos comerciais. Nenhum estado pode travar uma guerra sem a autorização do Congresso ou manter um exército permanente em tempos de paz, a menos que o estado seja atacado por piratas. Cada estado, no entanto, deve manter uma milícia operacional e bem treinada para ser mobilizada quando necessário. Os funcionários públicos não podem aceitar presentes de dignitários estrangeiros, e nenhum americano pode aceitar um título de nobreza.
- Artigo VII: Sempre que um exército seja constituído para a defesa comum, os estados são responsáveis pela nomeação de todos os oficiais «de patente igual ou inferior à de coronel».
- Artigo VIII: O Congresso não pode lançar impostos por si próprio; em vez disso, deve depender de um tesouro comum financiado pelos estados. A quantia de dinheiro que se espera que os estados forneçam é determinada pelo valor patrimonial de cada estado (notavelmente, o Congresso não pode coagir um estado a injetar dinheiro no tesouro federal).
- Artigo IX: Os poderes exclusivos do governo federal incluem o direito de fazer a guerra, celebrar tratados e alianças, regular o valor da moeda, estabelecer estações de correios e emitir cartas de marca, entre outras coisas. O Congresso não pode, contudo, exercer estes poderes sem o consentimento de pelo menos nove estados.
- Artigo X: Se o Congresso estiver em período de recesso, os seus poderes podem ser executados por um comité de quaisquer nove estados, exceto os poderes que exijam explicitamente que o Congresso esteja em sessão para serem executados (isto é, a declaração de guerra).
- Artigo XI: Se o Canadá quiser ser admitido na confederação, sê-lo-á. Mas nenhuma outra colónia será admitida sem o assentimento de pelo menos nove estados.
- Artigo XII: Todas as dívidas contraídas pelo Congresso ou pelos estados antes da formação da confederação continuarão a ser honradas pelos Estados Unidos.
- Artigo XIII: A união entre os estados é perpétua, e os Artigos não podem ser alterados sem a aprovação do Congresso e a ratificação de todas as assembleias legislativas dos estados.
A Governação ao Abrigo dos Artigos
Mal os Artigos da Confederação foram ratificados, começaram logo a surgir fissuras no sistema de governo que estes tinham criado. O problema mais flagrante era que, embora o Artigo VIII estipulasse que cada estado tinha de fornecer fundos para um tesouro nacional, o Congresso não dispunha de qualquer poder para os coagir a fazê-lo. O Congresso estava inteiramente à mercê dos estados no que tocava a dinheiro, tal como acontecia com o Exército Continental, que dependia dos fundos do Congresso para se sustentar com equipamento, fardamento e alimentação. Consequentemente, o exército encontrava-se constantemente desprovido de mantimentos e com falta de contingente; assim como o Congresso não podia obrigar os estados a enviar dinheiro, também não os podia obrigar a enviar novos recrutas. O Congresso era igualmente incapaz de cumprir as promessas que fizera aos soldados continentais relativas a gratificações e pensões militares, o que levou alguns soldados a amotinarem-se perto do fim da Guerra da Independência. A ameaça mais crítica foi a Conspiração de Newburgh de 1783, na qual a indignação dos oficiais continentais amotinados só foi desescalada graças aos esforços de George Washington.
Em pouco tempo, tornou-se evidente que depender da boa vontade dos estados não seria suficiente. Entre 1781 e 1787, o Congresso recebeu apenas 1,5 milhões de dólares dos 10 milhões que havia solicitado aos estados durante esse período; se a nova confederação havia de sobreviver, o Congresso teria de encontrar uma forma de angariar dinheiro independentemente dos estados. Uma solução foi apresentada em 1783 quando um jovem congressista da Virgínia, James Madison, propôs uma alteração aos Artigos para permitir que o Congresso lançasse uma tarifa de cinco por cento sobre todas as importações. O imposto alfandegário de Madison recebeu o apoio de Alexander Hamilton e até de George Washington, tendo o Congresso aprovado a medida em abril de 1783. Contudo, os Artigos estipulavam que nenhuma alteração poderia ser feita sem a aprovação de todos os 13 estados; por volta de 1786, as assembleias legislativas de todos os estados tinham aprovado a alteração, exceto a de Nova Iorque, que se recusou a aprová-la a menos que fossem feitas várias modificações. O plano para conceder ao Congresso uma mínima capacidade de lançar impostos desmoronou-se, portanto, devido aos caprichos de um único estado.
Apesar destas fragilidades substanciais, o Congresso da Confederação obteve alguns sucessos legislativos. O mais significativo foi a ratificação do Tratado de Paris de 1783, que pôs oficialmente fim à Guerra da Independência e demonstrou a capacidade do governo central para celebrar tratados. Adicionalmente, o Congresso da Confederação aprovou várias políticas territoriais de relevo. A Portaria de Terras de 1785 estabeleceu um sistema para permitir que os colonos comprassem e desenvolvessem terras selvagens no Oeste; a compra destas terras também proporcionou ao Congresso uma fonte de receita extremamente necessária. Esta foi seguida pela Portaria do Noroeste de 1787, que incorporou o chamado Território do Noroeste nos Estados Unidos e estabeleceu os procedimentos através dos quais novos estados poderiam, eventualmente, integrar a união.
Substituição
Em meados da década de 1780, muitos americanos temiam que a fraqueza do governo central condenasse o seu novo país a uma morte precoce. As potências estrangeiras não estavam alheias à fragilidade dos Estados Unidos e, como tubarões atraídos por sangue na água, estavam ansiosas por explorar esta vulnerabilidade. A Espanha aproveitou a falta de coordenação da política externa dos EUA para negociar o Tratado Jay-Gardoqui de 1786, no qual os Estados Unidos concordavam em abdicar de todo o acesso ao rio Mississippi por um período de 25 anos; embora o Congresso se tenha recusado a ratificar o tratado e este nunca tenha entrado em vigor, demonstrou a audácia dos diplomatas europeus ao lidarem com os americanos. A Grã-Bretanha também desafiava a fraqueza militar dos Estados Unidos ao recusar-se a retirar as suas tropas das fortalezas fronteiriças em solo americano, apesar de se ter comprometido a fazê-lo no Tratado de Paris. Casos como estes tornaram bastante claro que, se os Artigos da Confederação não fossem revistos, os Estados Unidos seriam despedaçados pelos seus adversários; logo em 1784, Washington escreveu com apreensão que o Congresso da Confederação era «um Governo meio faminto e coxo, que parece mover-se sempre apoiado em muletas e a cambalear a cada passo» (mountvernon.org).
Outro momento de crise surgiu no final de 1786, quando agricultores das zonas ocidental e central de Massachusetts se revoltaram; sobrecarregados por impostos elevados e dívidas insustentáveis, os agricultores enfrentavam a perda das suas terras por execução hipotecária e a prisão por dívidas — punições que sentiam ser contrárias aos princípios dos Estados Unidos. A insurreição, conhecida como a Rebelião de Shays, espalhou o pânico entre a elite costeira de Massachusetts, que pediu ajuda ao Congresso; este, contudo, carecia dos fundos necessários para constituir um exército e nada pôde fazer. A elite de Massachusetts acabou por reunir os seus próprios fundos para criar um exército privado que conseguiu esmagar a rebelião por volta de fevereiro de 1787. Embora a revolta tivesse terminado, muitos americanos ficaram com um sentimento de pavor, sabendo que o Congresso não tinha poder para esmagar eventuais insurreições futuras. Aqueles que defendiam um governo central mais forte, chamados Federalistas, apontaram a Rebelião de Shays como o exemplo perfeito de que os Artigos da Confederação eram demasiado fracos para funcionar.
Em maio de 1787, os delegados dos estados reuniram-se numa convenção em Filadélfia, na Pensilvânia. A sua tarefa inicial consistia meramente em rever os Artigos da Confederação; contudo, à medida que a convenção avançava, os delegados acabaram por redigir uma estrutura de governo inteiramente nova, que viria a tornar-se a Constituição dos Estados Unidos. Esta nova constituição outorgaria mais poder ao governo federal, que passaria a ser dividido em três ramos distintos (executivo, legislativo e judicial), exercendo cada um deles controlos e equilíbrios — os chamados checks and balances — sobre os restantes. A Convenção Constitucional encerrou os seus trabalhos em setembro de 1787, e a Constituição foi enviada para os estados para ratificação. Após meses de intenso debate entre Federalistas e Antifederalistas, a Constituição foi finalmente ratificada pelos nove estados necessários a 21 de junho de 1788, tornando-se o New Hampshire o nono estado a fazê-lo. A Constituição entrou, portanto, em vigor a 4 de março de 1789, substituindo oficialmente os Artigos da Confederação.
