A Portaria do Noroeste foi decretada pelo Congresso da Confederação dos Estados Unidos a 13 de julho de 1787. Criou o Território do Noroeste — composto pelos atuais estados do Ohio, Indiana, Michigan, Illinois, Wisconsin e parte do Minnesota — e estabeleceu o procedimento através do qual os novos estados podiam ser admitidos na União.
A Portaria do Noroeste foi decretada como uma forma de organizar o povoamento das terras a oeste dos Montes Apalaches e, em última análise, adicionar novos estados à União. Portarias de terras anteriores, em 1784 e 1785, tinham levado os estados originais a prescindir das suas reivindicações sobre estes territórios ocidentais e tinham permitido ao Congresso vender as terras; no entanto, essas portarias não faziam qualquer menção à forma como os territórios deveriam ser governados antes de alcançarem o estatuto de estado. Para resolver esta questão, o Congresso decretou a Portaria do Noroeste, que determinava que o Território do Noroeste — e todos os outros territórios integrados dos Estados Unidos — seria inicialmente administrado por um governador nomeado a nível federal, que tinha poderes para nomear funcionários públicos e legislar. Assim que a população do território atingisse os 5000 habitantes, este passaria a poder criar a sua própria assembleia representativa e, ao atingir uma população de 60 000 habitantes, poderia candidatar-se ao estatuto de estado. De acordo com a Portaria do Noroeste, todos os novos estados admitidos na União teriam os mesmos direitos e privilégios que os treze estados originais.
A Portaria do Noroeste teve um efeito profundo no desenvolvimento dos primórdios da história dos EUA. O aspeto mais significativo foi o facto de a Portaria ter proibido a expansão da escravatura para o Território do Noroeste; isto levou, fundamentalmente, à divisão geográfica entre "estados livres" e "estados esclavagistas", ajudando a lançar as bases para o debate nacional sobre a expansão da escravatura que culminaria na Guerra Civil Americana (1861-1865). Uma consequência mais imediata da Portaria foi ter colocado o governo dos EUA em conflito com as nações nativas americanas que também reivindicavam o território, resultando na Guerra Indígena do Noroeste (1790-1795). Além disso, o facto de o Território do Noroeste ser administrado por um governador nomeado a nível federal ajudou a reforçar a autoridade do governo federal numa altura em que esta era uma das questões políticas mais controversas. Por fim, o método de admissão de novos estados na União estabelecido na Portaria tornar-se-ia o protocolo padrão para a entrada de futuros estados.
A Portaria de Terras de 1784
No final da Guerra da Independência Americana, em 1783, a Grã-Bretanha cedeu aos Estados Unidos o controlo de grande parte das suas terras a oeste dos Montes Apalaches, mais do que duplicando o território da jovem república. Embora esta tenha sido uma surpresa bem-vinda para muitos americanos, também trouxe consigo um conjunto de problemas — quase todas estas terras permaneciam por desenvolver pelos europeus e eram o lar de cerca de 100 000 nativos americanos, que dificilmente veriam com bons olhos um afluxo de colonos brancos nos seus territórios. Além disso, existiam divergências sobre quem deveria governar este novo território ocidental. A Virgínia há muito que reivindicava as terras ao longo do rio Ohio, invocando o seu foral colonial de 1607, que proclamava que a fronteira ocidental da Virgínia se estendia até ao Oceano Pacífico. Outros estados — nomeadamente Nova Iorque, Connecticut e Massachusetts — também tinham reivindicações antigas e, frequentemente, contraditórias sobre os territórios ocidentais.
A tinta do Tratado de Paris de 1783 mal tinha secado, portanto, quando os estados começaram a disputar entre si quem deveria controlar as terras no Oeste. Vários estados mais pequenos, em particular Rhode Island e Maryland, protestaram veementemente contra as reivindicações da Virgínia — a Virgínia já era o estado mais populoso e de maior influência política, e os estados mais pequenos não queriam ver o seu poder expandir-se ainda mais. Nova Iorque e Massachusetts, cujos forais também lhes tinham concedido direitos territoriais "de mar a mar", também lutavam por terras ocidentais que se estendiam até ao rio Mississippi. À medida que os estados se desentendiam quanto à governação, o Oeste transformava-se numa terra sem lei; os especuladores imobiliários e os ocupantes ilegais que tinham inundado o território entravam em conflito com os nativos americanos que ali viviam, ao passo que a falta de um processo legal definido para o povoamento destas terras resultava numa infinidade de disputas e batalhas judiciais que se revelavam uma dor de cabeça para todos os envolvidos. Era evidente que a criação de um sistema para a governação e o povoamento dos territórios ocidentais teria de ser resolvida, e rapidamente.
Em 1784, Thomas Jefferson, na altura delegado do congresso pela Virgínia, apresentou uma solução, propondo que todos os estados abdicassem das suas reivindicações ocidentais e que, em vez disso, fossem criados novos estados a partir daquele território. Em troca da renúncia às suas pretensões sobre o Oeste, Jefferson prometeu aos estados que o dinheiro obtido com a venda das terras ocidentais seria canalizado para a melhoria de todos os Estados Unidos. Os estados concordaram relutantemente e, um a um, cederam a maior parte das suas reivindicações ocidentais ao Congresso (a Virgínia continuou a reivindicar o Kentucky até 1789). Jefferson deitou imediatamente mãos à obra na redação daquela que viria a ser a Portaria de Terras de 1784. No plano de Jefferson, a fronteira ocidental seria dividida em vários distritos autónomos, abrindo-se as portas a novos colonos. Assim que um determinado distrito atingisse uma população de 20 000 habitantes, poderia enviar um representante ao Congresso; assim que esse mesmo distrito alcançasse uma população igual à do estado menos populoso, poderia candidatar-se ao estatuto de estado.
Jefferson idealizou dez novos estados a surgir a partir daquele território, cada um com fronteiras artificiais e retangulares, e com nomes como "Sylvania", "Cherronesus", "Illinoia", "Metropotamia" e "Washington". Jefferson tinha também elaborado uma lista de garantias que pretendia que cada distrito aceitasse antes de se poder autogovernar. Estas incluíam a garantia de permanecer para sempre parte dos Estados Unidos; de continuar sujeito ao Congresso e ajudar a pagar as dívidas da Guerra da Independência; de manter sempre um governo republicano; e de proibir a escravatura após o ano de 1800. O Congresso retirou esta última garantia da versão final e rejeitou o plano de Jefferson para as fronteiras dos estados, mas aprovou o resto da sua Portaria de Terras a 23 de abril de 1784. Pela primeira vez, estava em vigor um plano geral para a admissão de novos estados na União.
A Portaria de Terras de 1785
Apesar da adoção da Portaria de 1784, era amplamente reconhecido que a portaria tinha os seus problemas. O problema mais flagrante era o facto de a portaria de Jefferson não detalhar a forma como os distritos ocidentais seriam governados ou povoados antes de alcançarem o estatuto de estado. Para resolver esta questão, foi criada uma comissão parlamentar para as terras ocidentais, composta por Jefferson, Hugh Williamson da Carolina do Norte, David Howell de Rhode Island, Elbridge Gerry de Massachusetts e Jacob Read da Carolina do Sul. Após alguma discussão, a comissão decidiu enviar agrimensores para dividir o território em municípios (townships) com "seis milhas quadradas, através de linhas que corriam de norte a sul". Cada município seria, por sua vez, dividido em 36 secções de cerca de 260 hectares (640 acres) cada uma. A terra seria soldada a potenciais colonos em leilão; embora tenha sido fixado um preço mínimo de um dólar por acre, ninguém podia comprar menos do que uma secção de 260 hectares. O Congresso reservou quatro secções em cada município para venda futura e destinou outra secção para fins de educação pública.
Este plano foi adotado pelo Congresso a 20 de maio de 1785 como a Portaria de Terras de 1785; a política de agrimensura que estabeleceu acabou por se tornar a base do Sistema Público de Levantamento de Terras (Public Land Survey System). Os levantamentos topográficos começaram imediatamente, sob a direção do Capitão Thomas Hutchins, Geógrafo dos Estados Unidos. Nos meses seguintes, sete municípios foram medidos ao longo da parte sudeste do rio Ohio; foram enviadas tropas dos Estados Unidos tanto para proteger os agrimensores de ataques dos nativos americanos como para expulsar os colonos brancos que ocupavam a terra ilegalmente. O Congresso esperava que, ao manter o preço da terra relativamente alto, afastaria colonos pobres e rudes, que teriam maior probabilidade de iniciar conflitos com os nativos americanos. Em vez disso, o Congresso esperava atrair agricultores abastados e instruídos, que aproveitassem ao máximo as terras agrícolas intocadas da fronteira, levassem a civilização ocidental para a região e — idealmente — tratassem os seus novos vizinhos nativos americanos com maior tato.
O Povoamento do Oeste
Passados vários meses, tornou-se evidente que a venda de terras a indivíduos empreendedores não correria tão bem como o Congresso tinha esperado, uma vez que poucos compravam efetivamente a terra. Em desespero, o Congresso recorreu a especuladores imobiliários do Leste que esperavam lucrar com a terra. Em 1787, o Congresso fez um acordo com os Ohio Associates, uma sociedade por ações de venda de terras composta por antigos oficiais do Exército Continental. O Congresso vendeu cerca de 607 000 hectares (1 500 000 acres) de terras ocidentais aos Associados do Ohio por um milhão de dólares. Esta venda incentivou outras empresas privadas a começarem a comprar terras ocidentais, incluindo a Connecticut Land Company, que comprou cerca de 1,21 milhões de hectares (3 000 000 de acres) nas proximidades da atual cidade de Cleveland, no Ohio.
Estes especuladores imobiliários tentaram revender a terra a potenciais colonos a preços mais baixos do que os inicialmente estipulados pelo Congresso, mas a sua sorte não foi muito melhor do que a deste último. Os colonos continuavam a afluir em massa para as terras ocidentais, mas torciam o nariz aos especuladores que lhas tentavam vender; dada a falta de uma autoridade organizada na região, para quê dar-se ao trabalho de comprar terra quando podiam encontrar terrenos para se fixarem gratuitamente? Um colono do Ohio, prefigurando o conceito posterior de Destino Manifesto, expressou-o desta forma:
Toda a humanidade… tem o direito inegável de se deslocar para qualquer país desabitado e aí moldar a sua constituição, e… o Congresso não tem legitimidade para lho proibir, tal como o Congresso não tem legitimidade… para efetuar qualquer venda de terras desabitadas para pagar a dívida pública.
(Wood, pág. 120)
O Congresso tentou travar a vaga de colonos ilegais enviando soldados de volta à Região do Ohio para incendiar os colonatos dos squatters (colonos clandestinos); no entanto, os squatters limitavam-se a fugir para os bosques quando os soldados chegavam, reconstruindo as suas casas assim que estes se retiravam. A maioria dos squatters nem sequer vivia fixada num único local, movimentando-se constantemente, o que frustrava as ambições do Congresso de estabelecer colonatos permanentes a oeste, ao mesmo tempo que agravava as tensões com os nativos americanos locais, ao violarem sistematicamente os termos dos tratados anteriormente estabelecidos ao avançarem para as suas terras. Entretanto, a maior parte das empresas de especulação imobiliária, a enfrentar dificuldades financeiras iminentes, viram-se obrigadas a devolver ao Congresso grande parte das terras que haviam adquirido. Em 1787, tornou-se evidente que seria necessária mais uma portaria de terras para resolver a farsa em que o Oeste se estava a transformar rapidamente.
A Portaria do Noroeste de 1787
Em 1787, enquanto os delegados dos estados reuniam na Convenção Constitucional para substituir os ineficazes Artigos da Confederação, o Congresso debatia uma nova portaria de terras. O documento que daí resultou, a 13 de julho de 1787 – a Portaria do Noroeste –, seria amplamente considerado a maior conquista legislativa do efémero Congresso da Confederação. Em primeiro lugar, a portaria proclamava que todos os novos estados admitidos na União gozariam de uma "igualdade de condições com os Estados originais, em todos os aspetos possíveis" (Wood, pág. 122). A portaria estabeleceu que o Congresso – e não os governos estaduais ou as empresas privadas – seria a única autoridade a controlar os territórios dos Estados Unidos, o que contribuiu para reforçar o poder do governo federal. A portaria também organizou as terras em questão no primeiro território incorporado e organizado da nação, conhecido como o Território do Noroeste.
A Portaria do Noroeste melhorou a legislação original de Jefferson de 1784; o Território do Noroeste seria dividido em cinco estados, e não em dez, e foi concebido um método mais detalhado para que os territórios se tornassem estados. Inicialmente, cada novo colonato do Oeste seria governado por um governador nomeado a nível federal, um secretário e três juízes federais. O governador cumpriria um mandato de três anos, sendo responsável pela criação e liderança da milícia local, pela nomeação de magistrados locais e pela redação de leis. O território só seria elegível para formar uma assembleia representativa quando a sua população atingisse os 5000 habitantes e, mesmo nessa altura, o governador deteria o maior poder, podendo vetar legislação ou dissolver a assembleia representativa a seu bel-prazer. Assim que a população do território atingisse os 60 000 habitantes, este poderia candidatar-se à integração como estado e, se tal fosse concedido, ser-lhe-iam permitidos todos os mesmos direitos, liberdades e privilégios dos restantes estados. O poder quase autoritário destes governadores territoriais foi considerado adequado para trazer a ordem ao Oeste e evitar conflitos desnecessários com os nativos americanos.
Além de estabelecer um novo método para a admissão de estados, a Portaria do Noroeste também listava uma série de direitos naturais para os residentes americanos do território, incluindo a tolerância religiosa, a educação pública, bem como a proteção dos direitos legais e de propriedade – isto quatro anos antes de a Declaração de Direitos (Bill of Rights) ter sido aditada à Constituição dos Estados Unidos, em 1791. Significativamente, o Congresso declarou também que a escravatura e a servidão por contrato ficavam proibidas no Território do Noroeste; esta foi uma grande vitória para os abolicionistas, que procuravam extinguir a instituição da escravatura ao impedir a sua expansão. A origem do conflito entre "estados livres" e "estados esclavagistas", que acabaria por conduzir à Guerra Civil Americana, pode, por isso, ser associada à Portaria do Noroeste. Os seis estados que eventualmente se formaram a partir do Território do Noroeste continuaram todos a proibir a escravatura após lhes ter sido concedido o estatuto de estado.
As Consequências
O protocolo para a admissão de novos estados na União, tal como proposto pela Portaria do Noroeste, manteve-se firme. Em 1789, o novo governo federal, já sob a égide da Constituição dos EUA, renovou estas disposições na Portaria do Noroeste de 1789. Numa altura em que a questão política mais controversa era o poder do governo federal, a Portaria do Noroeste revelou-se uma vitória inestimável para os Federalistas, que apoiavam o reforço do poder central; por intermédio dos governadores nomeados a nível federal, todos os territórios integrados dos EUA passariam a ser diretamente administrados pelo governo federal, aumentando assim a sua autoridade. Contudo, o maior interesse do governo dos EUA no Território do Noroeste, bem como as vagas de novos colonos na região, conduziram naturalmente ao conflito com as nações nativas americanas que também reivindicavam o território. A consequente Guerra Indígena do Noroeste absorveu grande parte da atenção da Administração Washington, embora tenha acabado por terminar com uma vitória dos EUA.
Graças à Portaria do Noroeste, seis novos estados foram eventualmente esculpidos a partir do Território do Noroeste e admitidos na União: Ohio (admitido em 1803), Indiana (1816), Illinois (1818), Michigan (1837), Wisconsin (1848) e Minnesota (1858). A proibição da escravatura nestes territórios ajudou a definir a linha geográfica que dividia os estados "livres" e "esclavagistas" na Linha Mason-Dixon, no Compromisso do Missouri de 1821. A questão da escravatura continuaria a ser um tema controverso à medida que novos estados continuavam a ser integrados na União, culminando na Guerra Civil Americana.
