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L'organizzazione amministrativa data all'Impero romano a partire da Diocleziano fino ad arrivare a Costantino, che in parte ebbe una sua continuità nell'Impero romano d'Oriente, è solitamente descritta come dispotica ed oppressiva, in particolare rispetto agli alti livelli di tassazione ed alla severità con cui si punivano gli evasori. Tuttavia, gli studi a noi più vicini ed aggiornati, hanno ricostruito un quadro di tale periodo alquanto differente, secondo cui l'amministrazione imperiale si impegnò a corrispondere alle richieste dei propri sudditi, provando ad essere equa nella ripartizione delle tasse e punendo i propri funzionari per le loro colpe.
L'Amministrazione dell'Impero romano d'Oriente
L'amministrazione del nuovo impero è spesso stata descritta come una dittatura totalitaria e teocratica che obliterò la cultura del mondo antico e tolse terreno alla libertà politica, sottomettendo i propri sudditi ad una plutocrazia corrotta ed agli intrighi orditi dagli eunuchi di corte, di cui si era circondato un monarca quasi divinizzato. Com'è comunemente ritenuto, Diocleziano (r. 284-305) fu il primo ad adottare tale modello tirannico, adornando la sua tunica ed i suoi calzari con pietre preziose, richiedendo, a chi si presentava al suo cospetto, che gli si prostrasse e facendosi acclamare come dominus, "signore". Costantino I (r. 306-337) estese il campo di applicazione della pena di morte, previde di infliggere ai malfattori l'amputazione degli arti o di punirli versando piombo fuso nelle loro gole. Ma tali aspetti fanno parte di una rappresentazione del dispotismo orientale elaborata dai pensatori illuministi, che oggi ha perso la propria capacità analitica. In realtà si trattava di un modello esplicativo utile al sistema ideologico del XVIII secolo, ma assolutamente parziale nella ricostruzione del nuovo assetto imperiale a seguito delle riforme.
La nuova amministrazione doveva essere maggiormente efficiente nel ricavare gettito dalle imposte, poiché doveva pagare i propri costi di gestione - i salari dei nuovi funzionari - ed al contempo finanziare un grande esercito. Un osservatore ostile si lamentò del fatto che ci fossero più impiegati nell'amministrazione di Diocleziano, di quanti fossero i cittadini chiamati a pagare le tasse. Benché esagerata, tale lagnanza dà il senso dell'inedita ingerenza raggiunta dal nuovo impero nella vita sociale. Il peso, invasivo ed opprimente della burocrazia imperiale, era spropositato rispetto a quanto accadeva normalmente nell'epoca antica. Secondo una stima il numero di funzionari retribuiti dall'amministrazione centrale crebbe, in quel periodo, dalle poco meno di 1.000 alle circa 35.000 unità. Considerando una popolazione stimata intorno ai 45 milioni di abitanti, ciò rappresentava una proporzione comunque bassa rispetto a quelle delle odierne organizzazioni statali. È vero, però, che molti dei funzionari erano affiancati da assistenti e schiavi a cui, pur non essendo inclusi nei libri paga ufficiali, erano demandati la maggior parte degli impegni concreti dell'amministrazione. L'esercito e la Chiesa avevano i propri ufficiali, contabili, magistrati ed impiegati. Inoltre, l'organizzazione imperiale, era coadiuvata localmente dagli organismi delle amministrazioni municipali, con i propri magistrati elettivi, che a loro volta avevano incaricati e schiavi alle loro dipendenze. Ciononostante non si possono utilizzare gli odierni parametri in una lettura complessiva del fenomeno, finalizzata a valutare se tale burocrazia fosse realmente incisiva nel sorvegliare e correggere la popolazione, dato che quest'ultima era alquanto statica ed omogenea, rispetto alle
corrispettive controparti contemporanee.
Tassazione
Non è chiaro se in quel periodo il carico fiscale aumentò molto o poco, ma senz'altro fu meglio distribuito e forse in modo più equo. Del resto la stima è calcolata tenendo conto delle singole aziende: ogni iugum (unità fondiaria) doveva una determinata quantità di grano, vino, denaro, etc. ciò limitò la discrezionalità degli amministratori municipali nel decidere l'entità delle imposte da richiedere. La semplificazione livellatrice di tale soluzione era intenzionale. Nel 324 Costantino dichiarò che la riscossione del gettito delle municipalità, doveva essere effettuata seguendo il frazionamento previsto dal Prefetto: "In modo che la grande maggioranza della popolazione appartenente ai ceti meno abbienti, non fosse soggetta all'arbitrio ed agli interessi dei pochi potenti" (Codice teodosiano 11.16.3-4). Ciò tolse il potere alle autorità locali per consegnarlo ai periti ed agli ispettori nominati dall'amministrazione centrale.
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La nuova strategia politica imperiale
L'organizzazione amministrativa imperiale, aldilà dei singoli imperatori, ritagliò per se stessa un ruolo tale, da assumere dei tratti del tutto peculiari, tra i quali possiamo elencare la paterna sollecitudine per il benessere dei suoi sudditi, come anche per la "Comune felicità"; l'impegno nel rispetto delle leggi e l'imparzialità nei confronti di quanti vi fossero soggetti; la tempestività nel rispondere alle istanze. Di certo gli imperatori lavorarono alacremente. Molti furono gli anni trascorsi da Diocleziano, Costantino e Costante, affannandosi nelle campagne militari tra i fangosi territori danubiani, quando invece avrebbero potuto scegliere di passarli negli ozi romani. Ed, anche mentre marciarono lungo i confini alla conquista di nuove frontiere, i loro tribunali ed i funzionari delle provincie si impegnarono a rispondere alle migliaia di istanze prodotte dai sudditi dell'impero. L'apprezzamento dell'operato degli imperatori aumentò, insieme agli oneri della carica da loro ricoperta: "Dimenticati di te stesso e vivi per il popolo; tieni d'occhio le attività dei governatori, affinché si allineino alla tua equità; dai udienza ai messaggeri provenienti da ogni latitudine; invia altrettanti comandi alle provincie; impiega ognuno dei tuoi giorni e delle tue notti nella continua premura circa la sicurezza di tutti" (Panegyrici Latini 10.3.3-4.)
Gli imperatori, nei loro atti ufficiali, si impegnarono a spiegare la necessità delle tasse, senza le quali, ad esempio, i cittadini non sarebbero potuti essere difesi dagli attacchi delle popolazioni barbare: "Le tasse pagate dai nostri sudditi sono impiegate e spese per il loro bene" (Giustino II, Novelle 149.2). Ciò fu recepito ad ogni livello sociale, fino a quelli più bassi che possiamo individuare tramite i testi scritti. La vita di un Santo, tramandataci dalla tradizione popolare, narra di un dragone che si era annidato nel tesoro imperiale e ci fa comprendere come funzionasse la circolazione monetaria: "Le tasse confluiscono nel palazzo da tutto il mondo e quindi l'imperatore utilizza il denaro al fine di sostenere le esigenze comuni della repubblica" (Vita di Ipazio di Gangra 8).
Seppur con ristrette cognizioni storiche, gli autori del tempo riuscivano ad apprezzare le differenze tra il nuovo impero e quello che lo aveva preceduto: "Ciò che un tempo Roma ci costringeva a fare a suon di spada per soddisfare le proprie stravaganze, adesso contribuisce a migliorare il benessere dello stato che insieme condividiamo" (Orosio, Le storie contro i Pagani 5.1.13). Le violenze minacciate dagli imperatori, grazie alle quali essi si guadagnarono la nomea di "crudeli", erano dirette prevalentemente contro i loro stessi funzionari corrotti. Non a caso, le nostre conoscenze dei crimini commessi dai funzionari, sono dovute alle leggi emanate contro di loro. Gli imperatori armarono i sudditi contro i propri burocrati, e lungo tutta la storia dell'impero d'Oriente, noi abbiamo testimonianze di gente comune che si appellò a quelle norme per ottenere giustizia.
