Конституционный конвент проходил в Индепенденс-холле в Филадельфии, штат Пенсильвания, с 25 мая по 17 сентября 1787 г. Делегаты из двенадцати штатов, подстегиваемые экономическими проблемами, оставшимися после Американской революции и усугубляемыми слабыми Статьями Конфедерации, встретились, чтобы разработать новую систему управления — Конституцию Соединенных Штатов, создавшую более крепкое федеральное правительство.
Предыстория
В марте 1781 г. после ратификации всеми тринадцатью штатами Статьи Конфедерации вступили в силу в качестве основы управления недавно созданными США. Согласно этим Статьям, каждый штат, по сути, действовал как полунезависимая республика, связанная с другими «вечным союзом». Федеральное правительство, в то время состоявшее только из однопалатного Конгресса, намеренно оставалось слабым, чтобы обеспечить суверенитет и независимость штатов. Единственными реальными полномочиями Конгресса были те, которые касались ведения войны и внешней политики, но даже в этих случаях ему требовалось согласие по меньшей мере девяти штатов, прежде чем он мог объявить войну или занять деньги у иностранных кредиторов. Авторы Статей считали, что им необходимо поддерживать слабость федерального правительства для защиты прав и свобод американских граждан; их недавний опыт работы с британским парламентом, казалось, свидетельствовал о том, что могущественная центральная власть без колебаний нарушит эти права. Однако вскоре стало очевидно, что у слабых правительств имеются собственные проблемы, которые могут быть не менее опасными.
Самой вопиющей проблемой была неспособность Конгресса самостоятельно взимать налоги. Вместо того, чтобы собирать собственные деньги для пополнения национальной казны, Конгрессу приходилось полагаться на пожертвования штатов. Однако после окончания Войны за независимость штаты сосредоточились на собственных интересах, и эти пожертвования начали поступать нерегулярно. В результате Конгресс остался без средств для выплаты жалования солдатам или выполнения многих других финансовых обязательств. Конгресс также не имел полномочий принуждать штаты присылать деньги или соблюдать какие-либо другие федеральные законы. Несколько попыток внести в Статьи поправки, позволявшие Конгрессу собирать деньги с помощью тарифов, были отклонены штатами. Кроме того, из-за отсутствия единой внешней политики Конгресс был плохо подготовлен к взаимодействию с иностранными державами, поскольку Великобритания, Франция и Испания вводили ограничения на американскую торговлю, на которые федеральное правительство не могло принять ответные меры. Наконец, Конгресс был не в состоянии отреагировать на Восстание Шейса, вспыхнувшее в западном Массачусетсе в конце 1786 г. Хотя восстание было в конечном счете подавлено армией, финансировавшейся из частных источников, эта ситуация вызвала опасения, что будущие восстания не будут подавлены с такой же легкостью.
По этим и другим причинам многие американцы пришли к убеждению, что Статьи Конфедерации не неэффективны и что, если они не будут пересмотрены, Соединенные Штаты вскоре распадутся. Эта реальность тяжелым грузом лежала на плечах делегатов, собравшихся в Аннаполисе, штат Мэриленд, 11 сентября 1786 г. Делегаты, представлявшие пять штатов (Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильванию, Делавэр и Виргинию), были направлены всего лишь для обсуждения вопросов торговли между штатами. Но когда их обсуждение коснулось других вопросов, вызванных слабостью Статей Конфедерации, делегаты поняли, что необходимо идти на радикальные меры. В своем заключительном докладе Конгрессу, подготовленном Александром Гамильтоном, делегатом из Нью-Йорка, делегаты предложили провести Конституционный конвент в Филадельфии в мае следующего года для обсуждения изменений в Статьях. 21 февраля 1787 г. Конгресс одобрил предложения Аннаполисской конвенции и заявил, что подготовит отчет о том, какие изменения в Статьях необходимы. В конечном счете двенадцать из тринадцати штатов решили направить делегатов на предстоящее Конституционное собрание — единственным не согласившимся был Род-Айленд, считавший, что в существовавших Статьях Конфедерации нет никаких изъянов, и отказавшийся направить делегатов для внесения в них поправок.
Конвент начинается
Джеймс Мэдисон, виргинский делегат, прибыл в Филадельфию 3 мая 1787 г., за несколько недель до запланированного начала съезда. Невысокий, худощавый, обладавший слабым голосом, Мэдисон быстро стал значимой фигурой на конвенте. Вскоре в город прибыли и другие делегаты из Виргинии. Среди них были Эдмунд Рэндольф, отпрыск старинной и уважаемой семьи, занимавший пост губернатора штата; Джордж Мейсон, автор Виргинской «Декларации прав», а также другие выдающиеся граждане: Джордж Уайт, Джон Блэр и Джеймс Макклерг. За несколько недель до съезда эти виргинцы провели совещание в доме, который снимал Мэдисон, и разработали план действий, в то время как делегации других штатов только-только прибывали в Филадельфию.
В конечном счете, в конвенте участвовало 55 делегатов. Некоторые из них, например, Роберт Моррис из Пенсильвании, Джон Дикинсон из Делавэра и Роджер Шерман из Коннектикута, уже были узнаваемыми фигурами, заработавшими себе репутацию в революционной политике предыдущих десятилетий. Однако многие другие были молодыми мужчинами, которым еще не исполнилось 30-40 лет, восходящими звездами на политической сцене своих штатов, стремившимися заявить о себе на национальной арене: Мэдисон и Гамильтон были заметными фигурами из этой группы. Среди делегатов присутствовала и живая легенда, 81-летний ученый-эрудит Бенджамин Франклин, чье слабое здоровье не позволяло ему активно участвовать в работе конвента. Но человек, чье присутствие было самым ожидаемым, прибыл 13 мая, и его приезд ознаменовался звоном колоколов и радостными криками толпы. Это, конечно же, был генерал Джордж Вашингтон, который несмотря на все трудности привел Континентальную армию к победе в революции. Самый уважаемый из своих соотечественников, Вашингтон поначалу не решался покинуть свой дом в Маунт-Верноне, но Мэдисон убедил его приехать, верно предположив, что присутствие генерала придаст событию столь необходимый вес.
Кворум собрался 25 мая, и конвент официально открылся. В течение первых четырех дней Вашингтон был избран президентом конвента, а Уильям Джексон — его секретарем. Делегаты согласились следовать своду правил, выдвинутых Джорджем Уайтом, Александром Гамильтоном и Чарльзом Пинкни, согласно которым делегация каждого штата получит только один голос «за» или «против» любого выдвинутого предложения. Помимо этого, участники конвента договорились не разглашать ход заседаний до окончания работы. После внедрения этих правил конвент был готов приступить к работе.
План Виргинии
29 мая Эдмунд Рэндольф обнародовал План Виргинии, состоявший из 15 резолюций, представлявших собой план полной перестройки федерального правительства. Эти резолюции предусматривали создание «национального законодательного органа», состоящего из двух палат: представители нижней палаты избирались бы непосредственно народом, в то время как верхняя палата избиралась бы нижней . Этот национальный законодательный орган имел бы право издавать законы «во всех случаях, в которых отдельные штаты некомпетентны или в которых гармония Соединенных Штатов может быть нарушена в результате применения индивидуального законодательства», а также был бы наделен правом налагать вето на законы штатов (Миддлкауфф, 649). Должны были быть учреждены национальная судебная и исполнительная ветви власти, члены которых избирались бы национальным законодательным органом. Важно отметить, что План Виргинии также предусматривал, что степень представительства каждого штата в этом могущественном национальном законодательном органе определялась бы его численностью, измеряемой как численностью «свободных жителей» штата, так и суммой налогов, которые он получает.
Таким образом, План Виргинии значительно расширял полномочия федерального правительства и передавал больше влияния в руки крупнейших штатов. Поэтому неудивительно, что делегации из Виргинии, Пенсильвании и Массачусетса, которые вместе составляли почти половину всего населения свободных американских граждан, поддержали этот план, в то время как более мелкие штаты вроде Делавэра, Нью–Джерси, Коннектикута и Мэриленда, выступили против. 30 мая был создан комитет для поэтапного рассмотрения Плана Виргинии. Этот комитет, возглавляемый губернатором Пенсильвании Моррисом, согласился с разделением федерального правительства на исполнительную, законодательную и судебную ветви власти. Он также согласился с тем, что Конгресс должен быть преобразован в двухпалатный законодательный орган, и взял за образец парламент: нижняя палата, Палата представителей, избиралась бы всенародным голосованием, в то время как верхняя палата, Сенат, была бы меньше по размеру и более избирательной, состоящей из джентльменов высшего класса.
В Плане Виргинии было несколько пунктов, заставивших комитет прервать обсуждение и подискутировать. Первым таким пунктом стал характер органа исполнительной власти: должен ли он состоять из одного человека или совета? Рэндольф выступал против идеи, что исполнительную власть должен воплощать один человек, утверждая, что такое положение дел слишком близко к монархии. Эти опасения были развеяны Джеймсом Уилсоном, шотландцем по происхождению, делегатом от Пенсильвании, который возразил, что «один судья — это еще не король», и указал, что во всех штатах уже есть унитарные исполнительные органы в виде губернаторов (Миддлкауфф, 651). Затем делегаты проголосовали 7 голосами против 3 за то, чтобы ввести должность единоличного главы исполнительной власти, которую впоследствии стали называть Президентом. 4 июня комитет рассмотрел вопрос судебной системы и проголосовал за создание национального суда, судьи которого назначались бы Конгрессом и который контролировал бы деятельность нескольких нижестоящих судов. Основной спорный вопрос, касающийся Плана Виргинии, — вопрос о представительстве штатов — был отложен, и 13 июня комитет представил остальную часть своей работы остальному конвенту.
План Нью-Джерси
Выслушав пересмотренный комитетом План Виргинии, делегаты выделили два вопроса для дальнейшего обсуждения. Первый — как будут избираться представители в Конгресс. Многие делегаты выразили обеспокоенность по поводу всенародных выборов: Роджер Шерман утверждал, что всенародные выборы сделают правительства штатов нерелевантными, в то время как Элбридж Джерри из Массачусетса опасался правления толпы, предупреждая, что «зло, с которым мы сталкиваемся, проистекает из избытка демократии» (Миддлкауфф, 652). Другим важным вопросом, без сомнения, был вопрос о пропорциональном представительстве, защищавшем интересы больших штатов в ущерб малым. 14 июня Уильям Патерсон из Нью-Джерси встал и попросил объявить перерыв, чтобы дать делегатам возможность разработать «чисто федеральный» план. На его предложение согласились, и на следующий день, 15 июня, Патерсон представил свой собственный план, который вскоре стал известен как «План Нью-Джерси».
Разработанный совместно с делегатами из Делавэра и Мэриленда, План Нью-Джерси настаивал на том, чтобы Конгресс оставался однопалатным собранием, в котором каждый штат был бы равно представлен вне независимости от его размера. Исполнительная власть была бы коллективной, а не единоличной, и она бы назначала судей с ограниченными полномочиями. Но, несмотря на эти изменения, План Нью-Джерси по-прежнему предусматривал расширение Статей Конфедерации: законодательство Конгресса стало бы «высшим законом страны», а исполнительные органы власти были бы наделены полномочиями принуждать штаты к повиновению (Миддлкауфф, 653). До конца июня делегаты горячо обсуждали план Патерсона, особенно те его пункты, которые касались равного представительства; Мэдисон отметил, что сам Нью-Джерси может однажды пожалеть о том, что предоставил каждому штату равное представительство, поскольку на непокоренном Западе неизбежно возникнут новые штаты. Мэдисон опасался, что, если этим штатам будут предоставлены равные полномочия в то время, когда их население еще невелико, к власти придет тираническое меньшинство, которое «когда-нибудь сможет установить закон для всех» (Миддлкауфф, 654). 19 июня было проведено голосование, и делегаты в конечном итоге отвергли План Нью-Джерси. Выбрав План Виргинии, делегаты теперь должны были проработать детали таким образом, чтобы он был приемлем для всех участвующих штатов.
Коннектикутский компромисс и Компромисс трёх пятых
Даже после отклонения Плана Нью-Джерс делегаты оставались в тупике из-за вопроса о представительстве. Страсти накалялись, и некоторые делегации даже пригрозили покинуть конвент. Найти компромисс выпало на долю представителей Коннектикута — Оливера Эллсуорта, Роджера Шермана и Уильяма Сэмюэла Джонсона. Эллсуорт отметил, что в рамках существующей конфедерации каждый штат являлся суверенной республикой: требовать от малых штатов отказа от равного представительства значило требовать от них отказа от суверенитета. В то же время разумно было бы, чтобы пропорциональное представительство всё же играло определённую роль в федеральном правительстве. «Мы бросаемся из одной крайности в другую, — заявил Эллсуорт. — Мы разрушаем фундамент здания, когда нужно лишь починить крышу» (Миддлкауфф, 657).
Решение, предложенное делегатами от штата Коннектикут, известное как «Коннектикутский компромисс» или «Великий компромисс», заключалось в следующем: Палата представителей будет избираться по принципу пропорционального представительства, в то время как в Сенат все штаты будут представлены на равной основе. В то время как небольшие штаты были довольны этим компромиссом, крупные сопротивлялись ему. Уилсон по-прежнему полностью выступал за пропорциональность, вопрошая: «Для кого мы формируем правительство? Для людей или для воображаемых существ, называемых штатами?» (Миддлкауфф, 658). Мэдисон пошел еще дальше, утверждая, что штаты никогда не были суверенными и всегда были обязаны подчиняться Конгрессу. Голосование по компромиссу состоялось 2 июля. Конвент разделился поровну — пять штатов против пяти; Джорджия не смогла прийти к единому мнению по этому вопросу, а делегация Нью-Йорка покинула заседание
Для дальнейшего рассмотрения вопроса о представительстве был создан «Большой комитет», состоявший из одного делегата от каждого штата. Члены комитета избирались путем голосования; в его состав вошли Патерсон и Эллсуорт — самые ярые защитники интересов малых штатов, в то время как Мэдисон и Уилсон, два самых активных сторонника крупных штатов, избраны не были. После трехдневного перерыва в честь Четвертого июля Большой комитет пришел к соглашению: каждый штат получал равное представительство в Сенате — по три сенатора от каждого штата (впоследствии это число было сокращено до двух). Для обеспечения пропорционального представительства было решено, что один член Палаты представителей будет избираться от каждых 40 000 жителей, причем исключительное право инициировать законопроекты о налогах и сборах закреплялось за Палатой представителей.
Когда 5 июля Большой комитет представил этот план Конвенту, возник очевидный вопрос, который больше нельзя было игнорировать: как учитывать рабов при подсчёте населения штатов? Чарльз Котсуорт Пинкни из Южной Каролины настаивал, что рабов следует учитывать полностью, поскольку именно они создавали основу богатства штатов. Разумеется, это дало бы больше представительства южным штатам вроде Южной Каролины и Джорджии, где количество рабов было значительным. Северяне отвергли эту идею, но, желая избежать полного разрыва с южными штатами, предложили Компромисс трёх пятых, согласно которому учитывалось бы только три пятых от числа рабов. Это предложение было принято, и 16 июля Коннектикутский компромисс окончательно утвердили.
Создание Конституции
26 июля Конвент прервал работу, чтобы Комитет по детализации подготовил первый проект Конституции. Когда заседания возобновились 6 августа, этот комитет, в котором председательствовал Джон Ратледж, представил первый черновик. К разочарованию Мэдисона, комитет исключил положение, разрешавшее федеральному правительству налагать вето на законы штатов, но в целом сохранил структуру власти, предложенную пересмотренным Планом Виргинии и Коннектикутским компромиссом. Однако предстояли новые дебаты: делегаты с Юга добивались включения пункта, который бы навсегда защищал работорговлю. Северяне не могли принять этого и в итоге решили, что Конгресс не вправе запрещать работорговлю до 1808 г. Этот компромисс оставил привкус горечи у многих делегатов, желавших покончить с торговлей людьми. Но Мэдисон выразил общее мнение, заявив: «Как бы ни было велико зло [рабства], распад Союза стал бы ещё худшей катастрофой» (Миддлкауфф, 666).
31 августа Конвент учредил Комитет по отложенным вопросам для решения оставшихся нерешённых проблем. Именно этот комитет сократил срок полномочий президента с семи до четырёх лет и постановил, что глава государства будет избираться коллегией выборщиков, а не прямым голосованием. Комитет также учредил должность вице-президента, единственными официальными обязанностями которого стали председательствование в Сенате и право решающего голоса при равенстве голосов. Важные полномочия, ранее принадлежавшие Сенату, такие как заключение международных договоров и назначение послов, были переданы президенту. 8 сентября был сформирован ещё один комитет для подготовки окончательного текста Конституции. Говернер Моррис выполнил большую часть редакторской работы, благодаря чему считается основным автором текста Конституции.
Незадолго до подписания документа 17 сентября поступило предложение уменьшить размеры избирательных округов Конгресса. В одном из своих редких выступлений Вашингтон поддержал эту инициативу, и предложение было принято. Тринадцать делегатов, включая Джорджа Мейсона, Элбриджа Джерри и Эдмунда Рэндольфа, отказались ставить подпись: хотя именно Рэндольф выдвинул План Виргинии, теперь он заявлял о несогласии с чрезмерным усилением федеральной власти – хотя его оппоненты утверждали, что он просто пытался спасти свою политическую карьеру. Остальные 39 делегатов поставили подписи под Конституцией без дальнейших дебатов.
Заключение
После Конвента текст Конституции направили штатам для ратификации. Это вызвало ожесточённые споры между федералистами (сторонниками принятия) и антифедералистами, которые утверждали, что документ даёт центральному правительству слишком много власти и не гарантирует права граждан. Тем не менее, к июню 1788 г. Конституцию ратифицировали необходимые девять штатов, и в марте следующего года она вступила в силу. Чтобы успокоить антифедералистов, в 1791 г. к Конституции добавили Билль о правах. Подписанная в Филадельфии в 1787 г., Конституция действует по сей день — правда, с 27 поправками, принятыми за прошедшие века.
